Art. 23 L. n. 247/2012 – Avvocati degli enti pubblici

1. Fatti salvi i diritti acquisiti alla data di entrata in vigore della presente legge, gli avvocati degli uffici legali specificamente istituiti presso gli enti pubblici, anche se trasformati in persone giuridiche di diritto privato, sino a quando siano partecipati prevalentemente da enti pubblici, ai quali venga assicurata la piena indipendenza¹ ed autonomia² nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell’ente ed un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta, sono iscritti in un elenco speciale annesso all’albo. L’iscrizione nell’elenco è obbligatoria per compiere le prestazioni indicate nell’articolo 2. Nel contratto di lavoro è garantita l’autonomia³ e l’indipendenza⁴ di giudizio intellettuale e tecnica dell’avvocato.

2. Per l’iscrizione nell’elenco gli interessati presentano la deliberazione dell’ente dalla quale risulti la stabile costituzione di un ufficio legale con specifica attribuzione della trattazione degli affari legali dell’ente stesso e l’appartenenza a tale ufficio del professionista incaricato in forma esclusiva di tali funzioni; la responsabilità dell’ufficio è affidata ad un avvocato iscritto nell’elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale.

3. Gli avvocati iscritti nell’elenco sono sottoposti al potere disciplinare del consiglio dell’ordine.

Normativa correlata.

Giurisprudenza correlata.

Avvocati di enti pubblici: i tre requisiti per l’iscrizione nell’Elenco Speciale annesso all’Albo
L’iscrizione nell’Elenco Speciale annesso all’Albo, nei limiti consentiti dall’art. 18 L. n. 247/2012 (già art. 3 del R.D.L. n. 1578/1933), presuppone il concorso di tre elementi imprescindibili: (i) deve esistere, nell’ambito strutturale dell’ente pubblico, un ufficio legale che costituisca un’unità organica autonoma; (ii) colui che richiede l’iscrizione – in possesso, ovviamente, del titolo abilitativo all’esercizio professionale (conditio facti soggettiva) – faccia parte dell’ufficio legale e sia incaricato di svolgervi tale attività professionale, limitatamente alle cause ed agli affari propri dell’ente; infine, (iii) la destinazione del dipendente­ avvocato a svolgere l’attività professionale presso l’ufficio legale deve realizzarsi mediante il suo stabile inquadramento. Costituiscono, poi, corollari di tali principi le ulteriori circostanze costituite dalla sostanziale estraneità del richiedente rispetto all’apparato amministrativo-burocratico dell’Ente in posizione di indipendenza e di autonomia, con esclusione di ogni attività di gestione allo scopo di evitare qualsiasi rischio di condizionamento nell’esercizio della sua attività professionale (CNF n. 170/2023, CNF n. 124/2021, CNF n. 161/2020, CNF n. 40/2020, CNF n. 15/2020, CNF n. 14/2019, CNF n. 117/2017, CNF n. 399/2016).

L’avvocato stabilito non può essere iscritto nell’elenco speciale degli avvocati degli enti pubblici
Lo status limitato dell’Avvocato stabilito -tenuto, ex art. 8 del D.Lgs. 96/2001, nelle prestazioni giudiziali ad agire d’intesa con un professionista abilitato ad esercitare la professione con il titolo di Avvocato- è incompatibile con i requisiti di autonomia ed indipendenza prescritti dall’art 23 L. n. 247/2012 per l’iscrizione nell’elenco degli Avvocati degli enti pubblici (CNF n. 202/2018).

L’avvocato integrato addetto all’Ufficio legale di un ente pubblico
L’avvocato integrato ha diritto di esercitare la professione di avvocato alle stesse condizioni e secondo le stesse modalità e incompatibilità previste per il professionista che esercita la professione in Italia con il titolo di avvocato (artt. 4 co. 2, e 5 co. 2 D.Lgs. 96/2001), ivi compresa la possibilità di iscriversi nell’elenco speciale per gli avvocati che esercitano attività legale per conto degli enti pubblici con le limitate facoltà disciplinate dall’articolo 23 L. 247/2012. Ne consegue che ben può l’avvocato integrato addetto all’ufficio di un Ente pubblico, ove ricorrano tutte le citate condizioni di Legge, essere iscritto nella sezione speciale degli Avvocati Stabiliti, facendo però menzione della circostanza che l’esercizio della professione è limitato alle cause ed affari inerenti l’ufficio al quale è addetto. (Cass. n. 16263/2023, CNF n. 161/2022).

Incompatibilità professionale: lavoro subordinato ed avvocati dipendenti pubblici
L’esercizio della professione di avvocato è incompatibile con qualsiasi attività di lavoro subordinato, anche a tempo parziale o determinato, salva l’iscrizione nell’elenco speciale per gli avvocati che esercitano attività legale per conto degli enti pubblici. Tale eccezione è insuscettibile di applicazione analogica e presuppone: 1) che l’attività professionale sia svolta presso un “ente pubblico” oppure un soggetto di diritto privato a capitale totalmente o prevalentemente pubblico purché costituito dalla trasformazione di un ente pubblico (c.d. privatizzazione), dovendo infatti ritenersi superata la nozione allargata di P.A. formatasi nella previgente disciplina ordinamentale in tema di c.d. “istituzione pubblica”; 2) che l’ufficio legale costituisca un’unità organica autonoma dell’ente pubblico e che gli avvocati ad esso addetti esercitino esclusivamente le funzioni di competenza, quale garanzia di sostanziale estraneità all’apparato amministrativo dell’ente, in una posizione d’indipendenza da tutti i settori previsti dall’organico (CNF n. 94/2017).

Avvocati dipendenti pubblici: le caratteristiche dell’ufficio legale dell’ente
Ai fini dell’iscrizione nell’elenco speciale di cui all’art. 23 L. n. 247/2012, l’ufficio legale dell’ente pubblico è compatibile in via eccezionale con la professione forense solo ove costituisca un’unità organica autonoma e gli avvocati ad esso addetti esercitino esclusivamente le funzioni di competenza, quale garanzia di sostanziale estraneità all’apparato amministrativo dell’ente, in una posizione d’indipendenza da tutti i settori previsti dall’organico (CNF n. 100/2016, CNF n. 166/2012).
Pertanto, Il contemporaneo svolgimento di un attività legale e di una attività amministrativa non consente pertanto di ritenere integrato l’essenziale requisito dell’esclusività che, inteso in senso oggettivo ed esterno, assicura l’autonomina della funzione, ne garantisce l’indipendenza e la preserva da condizionamenti derivanti dall’attività amministrativa (CNF parere n. 30/2023, CNF parere n. 3/2018, CNF n. 166/2012, CNF n. 213/2011, CNF n. 84/2011).

Avvocati dipendenti pubblici: le caratteristiche dell’ente
Ai fini dell’iscrizione nell’elenco speciale di cui all’art. 23 L. n. 247/2012, è necessario che l’attività professionale sia svolta presso un “ente pubblico”, oppure un soggetto di diritto privato a capitale totalmente o prevalentemente pubblico purché costituito dalla trasformazione di un ente pubblico (c.d. privatizzazione), dovendo infatti ritenersi superata la nozione allargata di P.A. formatasi nella previgente disciplina ordinamentale in tema di c.d. “istituzione pubblica”, che ricorreva anche allorquando le quote od azioni di una società ab origine di diritto privato fossero comunque possedute prevalentemente o esclusivamente da un ente pubblico per la gestione di un servizio offerto dall’ente stesso (CNF n. 94/2017).
Inoltre, è necessario che l’ufficio legale dell’ente pubblico costituisca un’unità organica autonoma e gli avvocati ad esso addetti esercitino esclusivamente le funzioni di competenza, quale garanzia di sostanziale estraneità all’apparato amministrativo dell’ente, in una posizione d’indipendenza da tutti i settori previsti dall’organico (CNF n. 94/2017).

Avvocati dipendenti di enti pubblici: la stabilità del rapporto è requisito dell’iscrizione all’elenco speciale dell’albo professionale
Il carattere della stabilità del rapporto di lavoro subordinato del professionista con l’ente pubblico non sussiste ogniqualvolta la destinazione all’ufficio legale dell’Ente sia liberamente revocabile dall’Autorità amministrativa che l’ha disposta, essendo invece necessario, ai fini dell’iscrizione nell’albo speciale degli avvocati ex art. 23 L.P.F., che la cessazione di tale destinazione sia consentita sulla base di circostanze e/o criteri prestabiliti nonché peculiari per il tipo di mansioni svolte (CNF n. 158/2012, CNF n. 81/2008).

Avvocati di Enti pubblici e società in house della P.A.
Ai fini dell’iscrizione nell’elenco speciali degli avvocati di Enti Pubblici, le società in house della P.A. vanno equiparate a “Ufficio interno” dell’Ente pubblico che le ha costituite e sono pertanto articolazioni della P.A. da cui promanano (“impresa-organo”); in quanto tali, a loro volta rientrano in una nozione allargata di P.A. e devono quindi sempre qualificarsi quali società aventi natura pubblica (CNF n. 124/2021).

Avvocati di enti pubblici: la disciplina professionale non ammette interpretazioni estensive
Sulla base delle prescrizioni poste dalla legge professionale, per gli avvocati degli enti pubblici, iscritti negli elenchi speciali, lo ius postulandi è ristretto alla tassativa ipotesi dell’esercizio professionale per le cause e gli affari propri dell’ente presso il quale gli stessi prestano la loro opera e non è consentita alcuna interpretazione estensiva (Cass. n. 7992/2018).

Avvocati di enti pubblici: incompatibilità professionale nel caso di stipendio fisso e cartellino
Per gli avvocati di ente pubblico, non sussiste incompatibilità professionale solo allorché siano inseriti, senza vincolo di subordinazione, in uffici legali appositamente istituiti presso l’ente stesso con carattere di autonomia e separatezza, quindi senza l’obbligo di osservare un orario di lavoro e senza una retribuzione predeterminata a scadenza fissa (Nel caso di specie, il rapporto dell’avvocato con l’ente era caratterizzato dalla necessità di timbratura del cartellino, nonché da una retribuzione continuativa parametrata allo stipendio dei funzionari e dall’obbligo di uniformarsi alle direttive dettate in via programmatica dell’ente. In applicazione del principio di cui in massima, il CNF ha confermato la delibera con cui il COA ne aveva disposto la cancellazione dalla Sezione speciale dell’albo per incompatibilità professionale). (CNF n. 134/2015, CNF n. 114/2015, CNF n. 158/2012, CNF n. 133/2009).

L’avvocato di ente pubblico può trattare esclusivamente gli affari legali del proprio ufficio
L’iscritto alla sezione speciale degli avvocati addetti agli uffici legali degli enti pubblici non può svolgere attività professionale a favore di soggetti diversi dal proprio ente, la quale presuppone l’iscrizione all’albo ordinario (CNF n. 231/2020, CNF n. 182/2017).

Non possono essere iscritti nell’Elenco speciale degli avvocati dipendenti di enti pubblici (art. 23 L. n. 247/2012), gli avvocati dipendenti di persone giuridiche di diritto privato (originariamente enti pubblici) ancorché partecipate in via maggioritaria da enti pubblici (CNF parere n. 27/2024).

Deve escludersi la possibilità per l’avvocato iscritto nell’elenco speciale di svolgere – nell’ambito dell’amministrazione di appartenenza – di attività diverse da quelle contemplate dall’articolo 23 della legge n. 247/2012 (CNF parere n. 4/2024, CNF parere n. 30/2023, CNF parere n. 3/2023, CNF parere n. 37/2022, CNF parere n. 42/2020, CNF parere n. 53/2020).

La possibilità riconosciuta agli enti (in questo caso, enti locali) di istituire uffici unici di avvocatura – consentita a fini di contenimento della spesa pubblica – non può determinare una sostanziale violazione delle condizioni cui l’articolo 23 della legge n. 247/12 subordina la possibilità di iscrivere nell’elenco speciale l’avvocato dipendente di ente pubblico e cioè, segnatamente, che l’avvocato si occupi in via esclusiva della trattazione degli affari legali dell’ente di cui è dipendente (CNF parere n. 37/2022).

L’articolo 23 della legge n. 247/12 – relativo all’elenco speciale degli avvocati degli enti pubblici – presuppone che l’ente pubblico alle cui dipendenze l’avvocato esercita la professione (e nei limiti previsti dalla stessa disposizione) appartenga alla Repubblica italiana o comunque ad una istituzione dell’Unione Europea (il cui ordinamento è distinto ma integrato con l’ordinamento italiano) (CNF n. 4/2022, CNF n. 13/2016), quindi non anche dello Stato Città del Vaticano (CNF parere 48/2021).

Gli avvocati dipendenti di enti pubblici – i quali possono esercitare nell’interesse dell’amministrazione di appartenenza alle condizioni previste dall’art. 23 della legge professionale – possono essere assoggettati alle verifiche dell’esercizio effettivo della professione (DM n. 47/2016), con esclusione dei parametri ad essi inapplicabili per ragioni oggettive (ad esempio, la titolarità di partita IVA o locali a uso studio). (CNF n. 52/2019).

Può essere iscritto nell’elenco degli Avvocati degli Enti Pubblici annesso all’Albo un pubblico dipendente di un’Agenzia dello Stato abilitato all’esercizio della professione, che svolga la mansione di Capo Area Contenzioso, ancorché le Agenzie dello Stato siano patrocinate per legge dall’Avvocatura dello Stato (CNF parere n. 72/2015).

I Ministeri non rientrano tra gli enti pubblici di cui all’art. 23 L. n. 247/2012, in quanto articolazioni organiche dell’ente statale: presso le stesse, inoltre, non possono essere istituiti uffici legali dedicati alla trattazione del contenzioso in quanto, come noto, esse sono patrocinate ex lege dall’Avvocatura dello Stato. Conseguentemente, non è possibile iscrivere nell’elenco speciale ex art. 23 cit. gli avvocati degli Enti pubblici dipendenti di ruolo di un Ministero, per lo svolgimento di affari propri dell’ente (CNF parere n. 42/2017).

Ai sensi dell’art. 23 della L. n. 247/2012 gli avvocati degli Uffici legali specificatamente istituiti presso gli Enti pubblici esercitano le funzioni di competenza di detti Uffici in forma esclusiva. Essi pertanto, in virtù di siffatta esclusività non possono svolgere attività di consulenza a carattere professionale e di natura giuridica al di fuori del rapporto in essere con l’Ente pubblico di appartenenza. Deve ritenersi, invece, consentita – ai sensi dell’art. 19 della L.P. – l’attività di carattere scientifico, letterario, artistico e culturale, sempre che non vietata dai regolamenti interni dell’Ente pubblico di riferimento (CNF parere n. 69/2014).

L’avvocato degli enti pubblici (art. 23 L. n. 247/2012) non può assumere il ruolo di responsabile della prevenzione della corruzione (art. 1, comma 7 L. n. 190/2012) (CNF n. 61/2014).

L’avvocato dell’Ente pubblico si deve iscrivere all’albo dell’ordine dove ha sede l’Ente, a prescindere dalla sua eventualmente diversa residenza (CNF parere n. 34/2013).

Note.

1. Indipendenza dell’avvocato ↩︎
2. Autonomia dell’avvocato ↩︎
3. Autonomia dell’avvocato ↩︎
4. Indipendenza dell’avvocato ↩︎

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